l Tribunal Supremo ha rechazado que pueda solicitarse la devolución de una plusvalía municipal abonada por el cauce de la nulidad de pleno derecho
El Tribunal Supremo ha rechazado que pueda solicitarse la devolución de una plusvalía municipal abonada por el cauce de la nulidad de pleno derecho, aunque el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales varios artículos del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, conocido como plusvalía municipal.
La sección segunda de la sala tercera del alto tribunal, en una sentencia del 18 de mayo, aborda la petición de devolución de ingresos indebidos derivados de una liquidación firme de la plusvalía municipal amparada en la declaración de inconstitucionalidad parcial de este tributo.
El Tribunal Constitucional declaró en mayo de 2017 que los preceptos reguladores del impuesto eran inconstitucionales en la medida en que sometían a tributación situaciones «inexpresivas de capacidad económica», circunstancia que se producía en aquellos casos en los que se constataba que no había tenido lugar el hecho imponible por ausencia de incremento de valor del terreno en la transmisión. Es decir, no era aplicable el cobro de dicho impuesto cuando la venta había provocado pérdidas al vendedor.
No obstante, el Tribunal Supremo señala que la solicitud de devolución de ingresos indebidos derivados de liquidaciones firmes como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la indicada sentencia «debe efectuarse necesariamente por los cauces establecidos en la Ley General Tributaria», esto es, por la revisión de actos nulos, por la revocación o por el recurso extraordinario de revisión, por lo que no se puede dictar la nulidad sin más de estas plusvalías ya abonadas.
El Supremo afirma también que la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 107.1 y 107.2 a) del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales en la medida en que (pueden) someter a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica no determina que las liquidaciones firmes del impuesto giradas con anterioridad y que hayan ganado firmeza en vía administrativa incurran en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en los apartados a), d), e) y g) del artículo 217.1 de la vigente Ley General Tributaria.
Según el Tribunal Supremo, tales actos no han lesionado derechos susceptibles de amparo constitucional, toda vez que el artículo 31.1 de la Constitución (capacidad económica) no es un derecho fundamental de esa naturaleza; al tiempo que no han prescindido completamente del procedimiento legalmente establecido, no han otorgado potestades al solicitante de las que este carecía ni, en definitiva, puede identificarse una ley que, específicamente, determine su nulidad como consecuencia de la declaración parcial de inconstitucionalidad de la ley que les sirve de fundamento.
LA SENTENCIA DEL SUPREMO SOBRE PLUSVALÍA DE DICIEMBRE DE 2020
El Tribunal Supremo mediante sentencia declara nula la liquidación de la plusvalía municipal cuando la cuota coincide con la riqueza gravable, es decir, pese a haber ganancia en la transmisión, la cantidad a pagar coincide o supera a la ganancia, es por esto que la liquidación de la plusvalía es nula.
Cierto es que no compete al Tribunal Supremo determinar, y mucho menos a fijar de manera general, qué porcentaje de incremento de valor podría coincidir con la cuota tributaria para que no se de el exceso o la desproporción que existía en este caso concreto, pero el legislador competente lleva más de dos años sin acomodar el impuesto a las exigencias constitucionales. Es por esto que el Supremo en su sentencia del 9 de diciembre del 2020 declara la nulidad de la plusvalía por confiscatoria, de una liquidación tributaria que establece una cuota impositiva que coincide con el incremento de valor por la transmisión de un terreno, esto es, el pago del impuesto absorbe la totalidad de la riqueza gravable.
L sentencia del Supremo se basa en las dictadas anteriormente por el Tribunal Constitucional que tachaba de inconstitucional el cobro de la plusvalía en casos en que el impuesto a pagar fuera superior al incremento patrimonial originado por la transmisión del mismo.
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre la Plusvalía Municipal
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de Octubre de 2019, Rec. 1020/2019 estimó la cuestión de inconstitucional promovida por el Juzgado Contencioso-administrativo núm. 32 de Madrid: el artículo 107.4 TRLHL aprobado por el RD Legislativo 2/2004, es inconstitucional, en aquellos supuestos en los que la cuota a pagar es superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente.
Tal y como ocurrió con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017, la declaración de inconstitucional es parcial al sólo afectar a los casos en lo que la cuota a satisfacer es superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente y se deja al legislador la modificación de la legislación regulatoria del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
Sentencia del Tribunal Supremo del 9 de Diciembre de 2020 sobre Plusvalía Municipal
El Tribunal Supremo, en su sentencia sobre plusvalía del pasado 9 de Diciembre de 2020, (STS 1689/2020, Rec. 6386/2017), en aplicación de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional, ha anulado una liquidación del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana por considerar confiscatoria la cuota del tributo ya que absorbe completamente la riqueza gravable. En el caso concreto se le giró al contribuyente una plusvalía por importe de 76.847 € cuando la ganancia que había obtenido con la transmisión fue de 17.473 €; es decir, si bien estamos ante un claro caso de ganancia patrimonial, la liquidación es anulada por tener que destinar dicha ganancia al pago del tributo:
“Es inconstitucional por vulnerar el principio de capacidad económica y la prohibición de confiscatoriedad, uno y otra consagrados en el art. 31.1 CE, en aquellos supuestos en los que la cuota a pagar es superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente”.
Recuerda el Supremo que no le compete determinar, y mucho menos fijar de manera general, qué porcentaje de incremento de valor podría coincidir con la cuota del impuesto para que no existiera tal “exageración, exceso o desproporción” y como el legislador lleva más de dos años sin acomodar el impuesto, DECLARA LA NULIDAD DE LA LIQUIDACIÓN POR SU CARÁCTER CONFISCATORIO:
“Resulta contraria a Derecho, por implicar un claro alcance confiscatorio, una liquidación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza urbana que, aplicando los artículos correspondientes de la Ley de Haciendas Locales, establezca una cuota impositiva que coincida con el incremento de valor puesto de manifiesto como consecuencia de la transmisión del terreno, esto es, que absorba la totalidad de la riqueza gravable”
Es decir, pese a existir una ganancia con la transmisión, es posible reclamar el impuesto en estos
supuestos al ser una cuota confiscatori
¿Qué artículos se anulan?
El Tribunal Constitucional ha publicado la sentencia, cuestión de inconstitucionalidad 4433/2020, de 26 de octubre de 2021, que estima la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga y, en consecuencia, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1 segundo párrafo, 107.2 a) y 107.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
«(…) la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL supone su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. Debe ser ahora el legislador (y no este Tribunal) el que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto (…)»
Motivación de la anulación
A diferencia de los casos resueltos por las SSTC 26/2017, 37/2017 y 126/2019, en este caso el problema que se plantea no es la adecuación del tributo al principio de capacidad económica como fundamento de la imposición, puesto que el incremento del valor del terreno ha existido, sino su adecuación al principio de capacidad económica como medida de la base imponible, y la sentencia comienza por razonar que en este punto ha de apartarse de una doctrina que inició el ATC 71/2008, de 26 de febrero, y reafirmar, de acuerdo con la doctrina anterior a ese auto, que el principio de que se debe contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica opera respecto de todos los impuestos y se lesiona si quienes tienen una menor capacidad económica soportan una mayor carga tributaria que los que tienen una capacidad superior.
Acepta la sentencia que el método de valorar la base imponible con arreglo a módulos o criterios objetivos no es necesariamente inconstitucional siempre que se cumplan una serie de condiciones que no se respetan en los artículos analizados, porque la regulación que llevan a cabo esos artículos conducen a un resultado que se aleja notablemente de los valores reales de los inmuebles en el mercado inmobiliario. Por ello, considera que son inconstitucionales y nulos.
«Siendo, pues, que la realidad económica ha destruido la antes referida presunción de revalorización anual de los terrenos urbanos que operó en la mente del legislador para crear la norma objetiva de valoración ahora cuestionada, desaparece con ella la razonable aproximación o conexión que debe existir entre el incremento de valor efectivo y el objetivo o estimativo para que razones de técnica tributaria justifiquen el sacrificio del principio de capacidad económica como medida o parámetro del reparto de la carga tributaria en este impuesto. Con lo que la base imponible objetiva o estimativa deja de cuantificar incrementos de valor presuntos, medios o potenciales.
En consecuencia, el mantenimiento del actual sistema objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible, por ser ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición (art. 31.1 CE).
Es más, cabe añadir que la simplificación en la aplicación del IIVTNU desaparece en su actual configuración, dado que para su gestión ya se recurre al incremento efectivo y a su cuantía. Así, la materialización del incremento de valor del terreno urbano transmitido es condición sine qua non para el nacimiento de la obligación tributaria tras la STC 59/2017 [FFJJ 3 y 5.a)], y su cuantía real es determinante para la inexigibilidad del tributo en los supuestos en los que la cuota tributaria agote o supere el referido incremento efectivo tras la STC 126/2019 [FJ 5.a)]. Por lo que carece ya de sentido exigir obligatoriamente el gravamen en función de la cuantía de un incremento objetivo basando su legitimidad constitucional en razones de practicabilidad ante una pretendida dificultad para determinar la existencia y cuantía del incremento del suelo urbano transmitido, cuando esa dificultad forma parte hoy de la mecánica de la aplicación de este impuesto».
Alcance de la sentencia y posibilidad de recurrir liquidaciones
En cuanto al alcance de la declaración de nulidad, después de reiterar la llamada que se viene haciendo al legislador desde la STC 59/2017, para que lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto para adecuarlo a las exigencias del artículo 31 CE, establece que no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto, que a la fecha de dictarse la misma hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme.
«(…) no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme.
A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha».
Consecuencias de la sentencia
Por tanto, las consecuencias de la sentencia son:
- Nulidad e inconstitucionalidad de los preceptos señalados.
- Falta de método de cálculo de la base imponible del Impuesto lo que determina, de facto, la no obligación de presentar autoliquidación o declaración por el mismo.
- Necesidad del poder legislativo de aprobar un nuevo método para su cálculo.
- Imposibilidad de solicitar el reintegro por ingresos indebidos cuando:
- Las liquidaciones provisionales o definitivas no hayan sido impugnados a fecha de dictarse sentencia (26 de octubre de 2021).
- Las autoliquidaciones sobre las que no se haya solicitado rectificación con anterioridad a la fecha de dictarse sentencia (de nuevo, 26 de octubre de 2021).
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